Первая всеобщая перепись населения 1897 года показала, что в Российской империи с населением 126 миллионов человек — всего 26 с половиной миллионов грамотных.

К началу XX столетия по показателям развития начального образования Россия входила в пятерку самых отсталых стран Европы, в то время как в Великобритании, Франции, Германии к этому времени в той или иной форме уже существовало всеобщее обучение граждан.

Мысль об этом в России впервые была высказана еще в 1868 году. Но от слов к делу правительство перешло лишь в 1907 году, когда на рассмотрение парламента наконец-то поступил законопроект о введении всеобщего начального обучения.